1. Het arbeidsrecht en het socialezekerheidsrecht worden soms als aparte werelden behandeld. Nochtans zijn zij op meerdere manieren met elkaar verweven. Het einde van de arbeidsrelatie is een goed voorbeeld van zo een significant raakvlak. Na het ontslag of de opzegging volgt immers vaak het risico van de werkloosheid voor de werknemer. Om dit risico op te vangen heeft de regelgeving voorzien in een systeem van werkloosheidsuitkeringen. Toch zal niet iedere (ex-)werknemer zomaar toegang krijgen tot de werkloosheidsuitkeringen. Vanuit een arbeidsrechtelijk perspectief worden de gevolgen van het ontslagrecht voor de toegang tot de werkloosheidsuitkeringen wel eens uit het oog verloren, nochtans kan dit een groot belang hebben voor zowel de werkgever als de werknemer.
  2. Wanneer een werknemer zelf minstens deels de oorzaak vormt van het einde van zijn arbeidsovereenkomst, kan hij door de RVA gedurende een bepaalde termijn uitgesloten worden van het recht op werkloosheidsuitkeringen. Hierdoor zal de werknemer terugvallen op de eigen bestaansmiddelen of op een leefloon.
  3. Maar ook voor de werkgever is het belangrijk om met de socialezekerheidsrechtelijke gevolgen van een ontslag of beëindiging van de arbeidsovereenkomst rekening te houden. Zo kan het een HR-policy zijn om negatieve gevolgen van een beëindiging voor (ex-)werknemers zoveel als mogelijk te vermijden of om het risico op een gerechtelijk geschil te minimaliseren. Vooral wegens die laatste reden zou een werkgever een beëindiging in onderling akkoord kunnen verkiezen boven een eenzijdige opzegging of een ontslag wegens dringende redenen. Voor de werknemer houdt zo een beëindiging in onderling akkoord voornamelijk een risico in wanneer de werknemer niet meteen een andere job zou vinden en dus mogelijks beroep zou moeten doen op werkloosheiduitkeringen. Een beëindiging in onderling akkoord wordt evenwel gezien als een vorm van vrijwillige werkloosheid (zie verder) wat kan leiden tot een uitsluiting van de toegang tot de werkloosheidsuitkeringen.
  4. Verschillende beëindigingswijzen van de arbeidsovereenkomst leiden dus tot een verschillende toegang tot de werkloosheidsuitkeringen. De sanctie van tijdelijke uitsluiting van de toegang zal vooral een rol spelenwanneer de werknemer zelf ontslag neemt, wanneer de werknemer ontslagen wordt wegens dringende reden en wanneer de werkgever en werknemer in onderhandelingen verwikkeld zijn omtrent een beëindiging van de arbeidsovereenkomst in onderling akkoord
  5. Het probleem is hierbij vaak dat het erg moeilijk is om het risico of de gevolgen van de sanctie correct in te schatten. De wettelijke vorken die de RVA dient te hanteren voor de periode van de uitsluiting zijn immers breed, gaande van 4 weken tot wel 52 weken.1 Om deels tegemoet te komen aan deze onzekerheid hebben de auteurs de meeste recente cijfers over de uitsluitingspraktijk opgevraagd bij de RVA.

De uitsluitingssanctie in geval van vrijwillige werkloosheid
Toekenningsvoorwaarde van de werkloosheid: onvrijwillig werkloos zijn

  1. In België wordt het sociale risico van de werkloosheid gedekt door werkloosheidsuitkeringen van overheidswege. De wetgever heeft de toegang tot het recht op werkloosheidsuitkeringen aan een aantal voorwaarden onderworpen die zijn opgenomen in Hoofdstuk III “Toekenningsvoorwaarden” van Titel II “De werkloosheidsvergoeding” van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering oftewel het “Werkloosheidsbesluit”.2 Deze toekenningsvoorwaarden worden onderscheiden van de toelaatbaarheidsvoorwaarden die vooral betrekking hebben op de wachttijd en de toelatingsvoorwaarde voor vreemde en staatloze werknemers.3
  2. Dit artikel heeft enkel betrekking op de eerste toekenningsvoorwaarde: het onvrijwillig zonder werk en zonder loon zijn. Om uitkeringen te kunnen genieten moet de werkloze wegens omstandigheden onafhankelijk van zijn wil zonder arbeid en zonder loon zijn.4
  3. Art. 51, §1 Werkloosheidsbesluit somt twaalf gevallen op waarin de werknemer werkloos is of wordt wegens omstandigheden die afhankelijk van zijn wil, wat kan leiden tot de uitsluiting. Dit artikel focust op de eerste en het tweede van deze twaalf gevallen, met name ten eerste “het verlaten van een passende dienstbetrekking zonder wettige reden”, of kortweg “werkverlating” en “het ontslag dat het redelijke gevolg is van een foutieve houding van de werknemer”, ook wel “het ontslag wegens billijke redenen” genoemd.5
  4. Volgens de toelichting van de RVA is er sprake van werkverlating wanneer de werknemer op eigen initiatief zijn of haar werk verlaat, hetzij door zelf ontslag te geven, hetzij door ongewettigd afwezig te zijn op het werk, of wanneer de arbeidsovereenkomst in onderling overleg met de werkgever wordt beëindigd.6 Door zelf een geschikte job op te zeggen, stelt de werknemer zich dus bloot aan de uitsluitingssanctie. Maar dit is ook het geval bij het einde van de arbeidsovereenkomst in onderling overleg. Zoals hierboven reeds aangehaald, is de beëindiging in onderling akkoord vaak een manier om minnelijk een einde te maken aan de arbeidsrelatie om de toepassing van de wettelijke bepalingen bij eenzijdige opzegging (of een dringende reden) te ontwijken en een oplossing te vinden waar beide partijen mee kunnen leven. Gezien hierbij een afweging dient te worden gemaakt van de belangen van elke partij is het aangewezen om de uitsluitingssanctie in kaart te brengen en mee te nemen in de onderhandelingen. Zo kan de mogelijk uitsluiting van de werkloosheidsuitkeringen op een of andere manier (bv. financieel) gecompenseerd worden door de werkgever.
  5. Andere voorbeelden van werkverlating zijn werknemers die zelf ontslag nemen uit een passende dienstbetrekking voor minder geschikte tijdelijke jobs, het vrijwillig instappen in een onaantrekkelijke uitstapregeling of het nemen van een ontslag wegens een niet-noodzakelijke verhuis als gevolg van de tewerkstelling van de partner.7 In bepaalde gevallen kan een werknemer evenwel een geldige reden hebben om ontslag te nemen, bv. het zich beroepen op de eenzijdige wijziging van essentiële elementen van de arbeidsovereenkomst door de werkgever of een werknemer die het werk verlaat wegens de constante bedreiging en belaging door de ex-partner die er ook werkt.8
  6. Het ontslag wegens een billijke reden betekent dat de werknemer zelf schuld heeft aan het ontslag. Het initiatief van het ontslag gaat hier dus wel eenzijdig uit van de werkgever, maar is het gevolg van een persoonlijke fout van de werknemer die het ontslag heeft veroorzaakt.9 Er moet bovendien een oorzakelijk verband zijn tussen houding en ontslag.10 Het ontslag moet het rechtstreekse gevolg zijn van de fout van de werknemer. Daarnaast dient het ontslag als sanctie in verhouding te staan tot het foutief gedrag. Het gaat bijvoorbeeld te ver om te stellen dat de werknemer schuld heeft aan medische redenen waardoor hij het werk niet meer kan uitvoeren. Het is ten slotte niet vereist dat de werknemer de wil heeft gehad werkloos te worden.
  7. Dit begrip stemt dus niet overeen met het arbeidsrechtelijke begrip van het ontslag wegens dringende redenen.11 In de praktijk kan een ontslag wegens dringende redenen wel aanzien worden als een ontslag waaraan de werknemer zelf schuld heeft en dat dus “billijk” is. Echter, in bepaalde gevallen kan een ontslag het gevolg zijn van een persoonlijke fout van de werknemer, maar waarbij de werkgever niet is overgegaan tot een ontslag wegens dringende reden en gebruik heeft gemaakt van de gewone eenzijdige opzeggingsmogelijkheid, bijvoorbeeld omdat de driedagentermijn waaraan moet voldaan zijn voor een ontslag wegens dringende redenen reeds voorbij is. De RVA zal ook buiten een ontslag wegens dringende redenen kunnen overgaan tot het opleggen van de sanctie van de uitsluiting. Al zal het in dit geval wel moeilijker zijn voor de RVA om te weten te komen dat de werknemer daadwerkelijk zelf schuld heeft aan het ontslag. Dit zou wel kunnen blijken uit de door de werkgever opgegeven reden in het C4-document. Bovendien kan de werknemer ook gehoord worden door de RVA in de beslissingsprocedure. Er zijn in de rechtspraak voorbeelden te vinden waarbij de RVA overging tot een uitsluiting wegens de fout van de werknemer terwijl de arbeidsrechtbank had geoordeeld dat er geen dringende reden was.12 De RVA is niettemin gehouden door de feitelijke vaststellingen door de arbeidsrechtbanken en hoven.13
  8. Nog minder is er een link tussen het concept van het billijk ontslag (foutieve houding van de werknemer) en de arbeidsrechtelijke leer van het kennelijk onredelijk ontslag van CAO nr. 109 betreffende de ontslagmotivering. Het is dus zeker niet zo dat elk ontslag dat niet kennelijk onredelijk is, door de RVA gezien wordt als “billijk” en kan leiden tot een uitsluiting. In dat geval zou immers zo goed als elk ontslag in aanmerking komen voor de uitsluiting.

Sanctie: termijn van de uitsluiting

  1. De specifieke sanctie die door de RVA wordt opgelegd wegens werkverlating zonder wettige redenen is een tijdelijke uitsluiting van 4 tot 52 weken.14 In het geval van opzet (het beëindigen van de arbeidsovereenkomst met als doel het ontvangen van werkloosheidsuitkeringen) of bij een herhaling binnen een jaar zou de uitsluiting zelf permanent kunnen zijn.15 In normale omstandigheden zal de sanctie evenwel neerkomen op een tijdelijke uitsluiting.
  2. De sanctie is wat lager wanneer het ontslag toe te schrijven valt aan een persoonlijke fout of foutieve houding van de werknemer, met name 4 tot 26 weken.16 In het geval van herhaling wordt de uitsluiting verhoogd naar 8 tot 52 weken (indien herhaling binnen het jaar) of een permanente uitsluiting (bij een tweede herhaling binnen twee jaar na de eerste uitsluiting).17

Criteria waarmee rekening wordt gehouden bij het opleggen van de sanctie

  1. Een vermeende situatie van ‘vrijwillige werkloosheid’ zoals bijvoorbeeld een werkverlating leidt niet automatisch tot een uitsluiting van het recht op werkloosheiduitkeringen. Een werkverlating kan immers door bepaalde redenen gewettigd zijn (cf. een lichamelijke ongeschiktheid of de criteria van de passende dienstbetrekking18) en de directeur van het werkloosheidsbureau beschikt ter zake over een zekere beoordelingsbevoegdheid. Vooraleer een beslissing tot uitsluiting wordt genomen, wordt de werknemer (mondeling of schriftelijk) gehoord in zijn ‘verweermiddelen’. Dossiers met potentiële vrijwillige werkloosheid kunnen dus ook ‘zonder gevolg’ worden geklasseerd of leiden tot een verwittiging19 of een uitsluiting met uitstel20.
  2. Artikel 142 van Werkloosheidbesluit kent de bevoegdheid om beslissingen inzake sancties te nemen toe aan de directeur van het bevoegde werkloosheidsbureau die terzake over een appreciatierecht beschikt. Het komt dus in principe aan de discretionaire beslissingsmacht van de directeur toe om binnen de toepasselijke vork een keuze te maken. Evenwel geldt het proportionaliteitsbeginsel als een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur bij het nemen van een materiële beslissing door de administratie. De uitsluitingsbeslissing zal dus in verhouding moeten staan tot “de fout” van de werknemer”. 21 In het geval van het einde van de arbeidsovereenkomst in onderling akkoord zal die fout vrijwillige werkverlating zonder legitieme reden zijn.
  3. Om de rechtszekerheid voor de sociaal verzekerde te waarborgen, en dus min of meer een gelijke behandeling in gelijke situaties te voorzien, worden aan de directeurs een aantal gegevens ter beschikking gesteld waarmee zij rekening kunnen houden bij het bepalen van de duur van de uitsluiting:22

Ten eerste is er een denkstramien per inbreuk (zoals de werkverlating) met aandacht voor mogelijke verzachtende en verzwarende omstandigheden die in aanmerking komen bij de vaststelling van de concrete sanctiemaat.

Ten tweede beschikken de directeurs over een overzicht van de sancties per toepasselijk artikel (en dus per inbreuk) op het niveau van het land en op het niveau van de eigen entiteit. Zo kan er zich toch een soort van ‘jurisprudentie’ ontwikkelen waarbij in zekere mate wordt getracht om uitsluitingen van een gelijke duurtijd voor soortgelijke gevallen op te leggen. Er is evenwel geen juridische verplichting voor de directeurs om zich te schikken naar voorafgaande beslissingen.

Beroepsmogelijkheid

  1. Voor de volledigheid geven we nog mee dat er een beroepsmogelijkheid openstaat tegen de beslissing tot uitsluiting door de RVA.23 De rechtsonderhorige kan een beroep indienen bij de arbeidsrechtbank binnen de 3 maanden na de ontvangst van de brief (in principe de dag na de verzending) of na kennisname indien de beslissing niet betekend werd. Het beroep wordt ingediend bij schriftelijk verzoekschrift bij de griffie van de bevoegde arbeidsrechtbank.

De cijfers van de RVA
Het aantal sancties

  1. Uit de statistische bijlage van het Jaarverslag 2020 van de RVA blijkt dat er in België in 18.385 gevallen een sanctie of een verwittiging is opgelegd wegens vrijwillige werkloosheid.24 In 1.691 (of 9,2%) van de gevallen werd een verwittiging gegeven, in de overige 16.694 (of 90,8 %) gevallen zijn dus sancties (met name de uitsluiting) opgelegd. Veruit het grootste aantal sancties werd opgelegd wegens “werkverlating”, met name 13.030 (of 70,87%). De andere belangrijke aanleiding voor sancties van de RVA is de afdanking om billijke reden (18,48%).
  2. Het jaarverslag geeft ook een verdeling van de sancties onder de gewesten en de Duitstalige Gemeenschap. Hieruit blijkt dat er in Vlaanderen relatief (ten opzichte van het bevolkingsaantal) meer sancties worden opgelegd en verwittigingen worden gegeven dan in de andere regio’s.

De duurtijd van de uitsluiting

  1. Cijfers over de duurtijd van de uitsluiting wanneer deze wordt opgelegd als sanctie voor vrijwillige werkloosheid zijn niet publiek beschikbaar. Uit navraag bij de communicatiedienst van het centrale hoofdbestuur van de RVA verkregen de auteurs evenwel bepaalde percentages van beslissingen die leiden tot de uitsluiting van een bepaalde duur.25 Hieruit blijkt dat voor het totale Belgische grondgebied (wij beschikken niet over de cijfers per regio) in 81,9% van de gevallen van vrijwillige werkloosheid er een effectieve uitsluiting wordt opgelegd. De overige 18,1% leidt in 9,2% tot een verwittiging en in 8,9% tot een volledig of gedeeltelijk uitstel waardoor er geen effectieve uitsluiting is.. Zoals blijkt uit het jaarverslag heeft evenwel meer dan 70% van de sancties betrekking op de werkverlating.

Van de effectieve uitsluitingen (81,9% van het totaal aantal van de behandelde gevallen) leidt:

12,8% tot een uitsluiting van minder dan 5 weken;
48,7% tot een uitsluiting tussen de 5 en 12 weken;
31,7% tot een uitsluiting van 13 weken;
6,8% tot een uitsluiting langer dan 13 weken.
Als we deze percentages berekenen op het totaal aantal van de behandelde gevallen van uitsluiting door de RVA, dan komen we tot:

Geen effectieve uitsluiting: Verwittiging: 9,2%, Uitstel: 8,9%
Effectieve uitsluiting: < 5 weken: 10,48%, 5-12 weken: 39,89%, 13 weken: 25,96%, > 13 weken: 5,57%

Conclusie

  1. Uit bovenstaande cijfers blijkt dat de kans dat een uitsluiting effectief wordt opgelegd vrij groot is. Slechts in 18,1% neemt de RVA genoegen met een verwittiging of een uitsluiting met uitstel.

Anderzijds blijkt dat de duurtijd van de mogelijke uitsluiting van werkloosheidsuitkeringen ook niet moet worden overdreven. In maar liefst 65% van de behandelde gevallen van vrijwillige werkloosheid zal de uitsluiting tussen de 5 en 13 weken liggen.

  1. De RVA (bij monde van de directeur van het bevoegde werkloosheidsbureau) heeft wettelijk gezien de discretionaire keuze tussen een uitsluiting van 4 tot 52 weken in geval van vrijwillige werkloosheid wegens werkverlating en 4 tot 26 weken in geval van vrijwillige werkloosheid gelinkt aan een ontslag als gevolg van de foutieve houding van de werknemer (billijk ontslag). Deze vork, gepaard met het feit dat concrete gegevens over de sanctiepraktijk van de RVA niet publiek beschikbaar zijn, bemoeilijkt vaak de onderhandelingen tussen de werkgever en de werknemer, bijvoorbeeld bij een beëindiging van de arbeidsovereenkomst in onderling akkoord.
  2. Deze bijdrage tracht dan ook enige houvast te bieden voor de werkgever en de werknemer, of voor de praktizijn die tussen de partijen bemiddelt of mee naar een oplossing zoekt. Het water tussen de partijen hoeft misschien niet altijd zo diep te zijn.
  3. Dat neemt niet weg dat de huidige beschikbare gegevens nog steeds weinig specifiek zijn en er dus minder uit af valt af te leiden dan mogelijk zou kunnen zijn. Zo betreffen de cijfers zowel de uitsluitingen voor werkverlating als voor billijk ontslag, wat toch twee erg verschillende situaties zijn. We weten dus niet of de RVA vaak strenger is voor billijk ontslag of voor werkverlating, we weten enkel dat de uitsluiting wegens werkverlating vaker voorkomt, maar dit ligt wellicht ook aan het feit dat deze situatie zich vaker voordoet. Een verder onderscheid in de cijfers tussen de twee situaties zou het gemakkelijker maken om de mogelijke sanctie te kunnen inschatten.

Daarnaast is er ook nog een vrij grote kloof tussen 5 weken uitsluiting en 12 weken uitsluiting, een verder onderscheid zou hier nuttig zijn.

  1. Ten slotte zou meer transparantie inzake de “rechtspraak” van de Directeurs van de werkloosheidsbureaus welkom zijn. Wij weten intussen dat er een zekere jurisprudentie bestaat waardoor de Directeurs zich kunnen laten leiden in hun beoordeling van concrete situaties. De rechtsonderhorige heeft evenwel geen enkele toegang tot deze jurisprudentie. Wel is er in een beperkte mate een toegang tot de rechtspraak van de arbeidsrechtbanken -en hoven die zich in beroep uitspreken over de beslissingen van de RVA, maar deze rechtspraak – die overigens zeker niet volledig of automatisch openbaar wordt gemaakt – bellicht wellicht enkel de meest problematische gevallen of in elk geval slechts een fractie van de beslissingen van de RVA. De vraag stelt zich of een (geanonimiseerde) publicatie van de RVA-beslissingen, eventueel in de vorm van een beknopt overzicht, niet zou kunnen bijdragen tot een preventief effect waarbij werkgevers en werknemers, beter bewust van de mogelijke gevolgen, zich zullen onthouden van bepaalde handelingen waarbij de werknemer vrijwillig werkloos wordt en daarbij een substantiële uitsluiting van de werkloosheidsuitkeringen riskeren. Buiten het feit dat voor zo een transparante aanpak wellicht wat extra middelen nodig zijn lijken de argumenten pro transparantie op te wegen tegen de mogelijke nadelen. Bron: https://arbeidsrechtjournaal.be